MP 975/20 - Programa Emergencial de Acesso a Crédito - Desburocratização e acesso a recursos para pequenas e médias empresas - Apoio da CNI.

I – OBJETO

1- Trata-se de análise jurídica urgente do Projeto de Lei nº 3.887/2020 (PL), cujo objetivo é instituir a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), incidente tanto sobre operações no mercado interno quanto em relação às operações de importação, e extinguir a Contribuição para o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), tanto em operações interna quanto nos casos de importação.

2- Na justificativa oferecida pelo Ministro da Economia, aponta-se que a elevada complexidade da legislação da Contribuição para o PIS/Pasep e Cofins demanda a sua reformulação, inclusive para alinhar a legislação federal ao padrão mundial de tributação sobre o consumo, que é a tributação do valor adicionado.
3- Registra-se que a necessidade de reforma do sistema tributário nacional é indicada desde 2001 pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), e que os mais recentes relatórios da Entidade sobre o Brasil asseveram a necessidade de unificação dos tributos sobre o consumo.

4- Nesse contexto, propõe-se o fim de dois tributos federais, e a criação de nova contribuição que, ao prever a incidência apenas sobre a receita decorrente do faturamento empresarial, de forma não cumulativa, com compensação ou ressarcimentos amplos e alíquota uniforme para maioria dos setores (poucos regimes especiais), segue as recomendações propostas pela OCDE para melhoria da qualidade do sistema tributário do país.

5- Em apertada síntese, é o que cumpre relatar.

II – ANÁLISE

II.I Aspectos formais

6- Não há impedimentos jurídicos formais à proposta, estando o projeto de acordo com o disposto no artigo 61 da Constituição Federal.

7- A proposição legislativa, submetida ao regime constitucional de urgência previsto no art. 64, § 1º, tem curso em ambiente parlamentar adequado, Congresso Nacional, e está submetida ao processo legislativo pertinente à mudança/alteração pretendida, pois compete à União legislar nessa matéria, nos termos dos arts. 24, inciso I, 48, inciso I, 149, § 2º, 150, § 6º, e 195, incisos I, alínea “b”, e IV, todos da Carta da República.

II.II Aspectos materiais

8- O projeto visa criar a CBS, incidente tanto sobre operações no mercado interno quanto em relação às operações de importação, e extinguir a Contribuição para o PIS/Pasep e a Cofins, inclusive sobre as operações de importação.

9- Conforme noticiado pelo próprio Poder Executivo, a proposta se consubstancia na primeira de algumas alterações de natureza infraconstitucional que visam a simplificação dos tributos federais, um aumento da segurança jurídica, da transparência e da equidade tributária, o combate à evasão e à sonegação fiscal, a manutenção da carga tributária global, uma neutralidade das decisões econômicas e a possiblidade e redução dos contenciosos tributários administrativo e judicial.

10- Em que pesa não pretenda modificar as matrizes do sistema tributário nacional, objetivo que demandaria a apresentação de uma proposta de Proposta de Emenda à Constituição (PEC), à semelhança da PEC nº 45/2019, apresentada na Câmara dos Deputados, e da PEC nº 110/2019, com origem no Senado Federal, a propositura ora em exame, a despeito das tímidas mudanças apresentadas, converge com algumas das alterações constantes das referidas propostas de emenda à Lei Fundamental e com vários dos pontos defendidos pela CNI sobre a reforma tributária ideal.

11- Embora o projeto represente uma concentração de matéria anteriormente tratada de forma esparsa em diversos Diplomas Legais, a sua extensão e diversidade de temas recomendam uma segregação para fins de análise.

12- As hipóteses de incidência da CBS, contempladas no Capítulo I e delineadas nos incisos do parágrafo único do art. 1º, são abordadas separadamente nos dois Capítulos seguintes.

13- No caso de incidência sobre receita decorrente de operações com bens e serviços no mercado interno, constante do Capítulo II, são tratados os elementos nucleares da CBS (arts. 2º a 8º), os aspectos da não cumulatividade da nova contribuição e de direito a crédito (arts. 9º a 16), a forma de registro e documentação fiscal (arts. 17 a 19), as imunidades e isenções garantidas (arts. 20 a 29) e os regimes diferenciados de tributação (arts. 31 a 55) e a forma geral de apuração e recolhimento (art. 56 a 60), sobre quais parecem oportunas as seguintes ponderações:

a) embora sem vício constitucional aparente, a opção pelo conceito de receita bruta previsto no art. 12 do Decreto-Lei nº 1.598/77 para fins de hipótese de incidência da CBS, inclusive com previsão expressa de incidência sobre decorrentes de acréscimos à receita bruta (v.g.: multas e encargos) deve ser interpretada com base no assentado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Recurso Extraordinário (RE) nº 606.107/RS[1];

b) a atribuição de responsabilidade tributária à pessoa jurídica que exerça atividade de intermediação entre fornecedores e adquirentes nas operações de venda de bens e serviços de forma não presencial (denominada “plataforma digital” ou usualmente conhecida como marketplace digital), em que pese possibilite um aumento do controle por parte da Autoridade Fiscal e uma diminuição da chance de sonegação fiscal, poderá desestimular, ainda que minimamente, o comércio eletrônico no país;

c) opção de cobrança “por fora” da CBS, o que procura evitar a inclusão de outros tributos e dos descontos incondicionais constantes da nota fiscal na base de cálculo da CBS;

d) sem embargos, deve-se assinalar que a delimitação da base de cálculo elegida, com indicação de que apenas não se integra nesse aspecto da CBS o valor do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) destacado no documento fiscal, reflete posição da Administração Tributária Federal e da própria Procuradoria da Fazenda Nacional externada no RE nº 574.706/PR, submetido à sistemática da repercussão e que ainda é objeto de discussão perante o STF em sede de embargos de declaração, inclusive com participação da CNI defendendo posição contrária na discussão travada;

e) consideração semelhante merece ser feita em relação à regra que pretende ser implementada para fins de base de cálculo da CBS no que se refere ao valor do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) destacado na nota, cuja discussão ocorre perante o STF nos autos do RE nº 592.616/RS, que também será julgado sob o rito da repercussão geral.

f) previsão de não incidência sobre receitas de exportação, o que reforça a previsão constitucional do art. 149, § 2º, inciso I e evita a bitributação;

g) a alíquota geral da CBS, no percentual de 12%, alinhada às poucas exceções previstas no projeto, aparenta ser interessante, vez que tem o condão de melhorar a distribuição da carga tributária entre os diversos setores da economia e de aumentar a competitividade dos produtos brasileiros. Não obstante, esse ponto da proposta deverá ser novamente examinado se e quando forem apresentadas os demais projetos do Governo Federal referentes às demais exações federais, a saber: simplificação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para torna-lo mais seletivo, reformas do Imposto de Renda das Pessoas Física (IRPF) e Jurídica (IRPJ) e desoneração da folha de salários;

h) a não cumulatividade e as normas de creditamento esboçadas no PL, em especial com a adoção do sistema de crédito financeiro, tendem a diminuir os custos de produção das empresas brasileiras, em especial do Setor Industrial. Contudo, poder-se-ia incluir previsão de prazo para restituição dos saldos credores da nova contribuição, para fins de previsibilidade do contribuinte e de reforço da segurança jurídica;

i) a redução do número de registros fiscais, em razão da diminuição do número de tributos, implicará numa menor quantidade de obrigações acessórias a serem cumpridas pelos contribuintes;

j) possibilidade de as pessoas jurídicas optantes pelo Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte – Simples Nacional, apurarem a contribuição na forma favorecida estabelecida pela Lei Complementar nº 123/2006, inclusive com direito a crédito;

k) as regras isentivas e de garantia de creditamento relacionadas à Zona Franca de Manaus e às Áreas de Livre Comércio existentes em certos Municípios não possuem vícios, configurando-se como reflexo de ditame constitucional e indicativo de manutenção de ações voltadas para o desenvolvimento local em certas regiões do país, o que encontra alicerce no art. 43, § 2º, da Carta da República. Não obstante, é preciso ponderar que o projeto se vale do § 2º do art. 116 da LDO (Lei nº 13.898/2019) para limitar as isenções, ignorando a regra do caput deste dispositivo, segundo o qual "Somente será aprovado o projeto de lei ou editada a medida provisória que institua ou altere receita pública quando acompanhado da correspondente demonstração da estimativa do impacto na arrecadação, devidamente justificada". Para aumentar a legitimidade do debate, são pontos fundamentais saber tanto os elementos necessários para calibrar a alíquota quanto projetar os efeitos nos diversos elementos da economia;

l) a diminuição do número de regimes diferenciados de tributação torna menos complexa a tributação. Não obstante, alguns pontos, como a extinção de regimes próprios aplicáveis às indústrias farmacêutica, de perfumaria e de higiene pessoal, automotiva, de autopeças e pneus, bem como de bebidas em geral, recomendam a oitiva dos segmentos afetados antes de uma posição definitiva da CNI;

m) simplificação da apuração e recolhimento da CBS em comparação com a Contribuição para o PIS/Pasep e a Cofins.

14- Com previsão no Capítulo III, a hipótese de incidência da CBS referente à importação (art. 61) contempla a tributação pela importação de bens (arts. 62 a 69) e de serviços (arts. 70 a 77), os casos de não incidência e de isenção (arts. 78 a 80), de suspensão do pagamento (art. 81) e a previsão de não cumulatividade (art. 82).

15- Constata-se que o tratamento pretendido possui sistemática bem semelhante à conferida pela Lei nº 10.865/2004, de modo que se fazem necessárias, ao menos num primeiro momento, apenas alguns comentários:

⦁    houve um alargamento do conceito de serviço (art. 61, § 1º) para abarcar inclusive a cessão e o licenciamento de direitos, sem que haja a necessidade de existência de uma obrigação de fazer, o que pode ter fundamento no decidido pelo STF no RE nº 651.703/PR[4];

⦁    a alíquota (12%), a não cumulatividade e as normas de creditamento são as mesmas para as operações com bens e serviços no mercado interno, merecendo considerações idênticas às trazidas anteriormente.

16- Os Capítulos IV a VIII tratam, respectivamente: a) das regras de escrituração fiscal digital, que deverá ocorrer por meio do Sistema Público de Escrituração Digital – SPED; b) das infrações e penalidades aplicáveis em caso de desatendimento das normas da CBS; c) de alterações esparsas na legislação tributária federal; d) das disposições transitórias, com destaque para garantia de compensação de créditos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins com débitos da CBS; e e) das disposições finais, nas quais se determina a aplicação subsidiária, no que couber, das disposições relativas ao IRPJ, bem como a revogação de diversos artigos de 60 Diplomas normativos.

17- São essas as considerações que nos parecem oportunas no momento.

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Pedro Henrique Braz Siqueira é advogado da CNI