As discussões que tomaram conta na reta final da aprovação da Lei 13.655/2018, que incluiu artigos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), não refletiram a sua principal necessidade.

Os debates se polarizaram entre órgãos de controle (especialmente alguns juízes, membros do Ministério Público e auditores dos Tribunais de Contas) e entidades representativas de procuradores e gestores públicos, buscando, respectivamente, apontar eventuais fragilidades que o controle sofreria com a aprovação da Lei e os benefícios que a mesma traria para a Administração Pública.

Ocorre que nenhuma dessas corporações quis discutir, ou sequer enxergou, as consequências dessa Lei para os verdadeiros destinatários da norma: as empresas e os cidadãos.

A Lei 13.655 é fundamental para que a segurança jurídica seja resgatada em um momento em que essa garantia se encontra cada vez mais escassa. A confiança nas instituições é condição para se superar a atual crise política e socioeconômica e consequência do aperfeiçoamento do Direito, exatamente como pretende fazer a nova Lei.

Os artigos inseridos na LINDB aperfeiçoam a segurança jurídica com base em três eixos: pragmatismo, boa-fé e previsibilidade.

Pragmatismo

Privilegia-se o pragmatismo na gestão pública ao exigir que eventuais decisões baseadas em valores jurídicos abstratos considerem as suas consequências práticas (art. 20). Isto é, decisões que se fundamentem em abstrações, tais como o princípio da dignidade humana, o interesse público e a sustentabilidade, poderão ser anuladas caso os possíveis efeitos gerados não sejam considerados. Como consequência, os destinatários finais contarão com decisões melhor fundamentadas.

A invalidação de atos administrativos, contratos, ajustes, processos ou normas infralegais deverá indicar suas consequências jurídicas e administrativas (art. 21). Isso tende a evitar decisões que não meçam suas consequências, inclusive para a coletividade, ainda que se trate de uma questão com aparente interesse individual. Deve-se enxergar a floresta, e não apenas a árvore.

A Lei positivou a necessidade de que sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais dos gestores públicos (art. 22). Quer dizer, situações de caso fortuito e força maior, por exemplo, são justificativas inafastáveis para que a eficiência do gestor na execução das políticas públicas seja mensurada. Aqui a formalidade jurídica e a visão reducionista da legalidade cedem lugar ao pragmatismo e à razoabilidade.

Ainda no art. 22, agora seu § 2º, exige-se que as sanções a serem aplicadas levem em conta a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Reforça-se, assim, a culpabilidade do agente como corolário da proporcionalidade da sanção, em especial no direito administrativo sancionador -- alguns órgãos insistem na prática inconstitucional de adotar a responsabilidade objetiva (sem culpa) para imputar sanções administrativas.

É muito salutar o dispositivo da Lei que permite superar irregularidades e situações contenciosas por meio de atos concertados entre a Administração Pública e os administrados (art. 26). Os compromissos ali previstos podem ser uma interessante alternativa à satisfação de sanções "incumpríveis", como uma espécie de transação administrativa. De que adianta cobrar uma multa de R$ 500 mil de um pequeno agricultor familiar que desmatou uma área de proteção em sua fazenda? Quantas milhões de execuções fiscais foram inutilmente ajuizadas simplesmente porque a Administração não tinha autorização para compor interesses ou realizar compensações?

Aposta na boa-fé

A Lei aposta na boa-fé dos agentes, permitindo que formalidades e burocracias excessivas -- paralisantes das atividades pública e privada -- sejam contornadas.

O art. 28 orienta que o agente público somente seja responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. O erro grosseiro nada mais seria do que uma culpa grave. Há crimes e infrações administrativas cuja configuração depende de interpretações legais por vezes subjetivas ("conceder licença em desacordo com as normas"). Tais condutas, na modalidade culposa, são terrenos férteis para controles abusivos, fomentando-se a paralisia dos agentes competentes pelas decisões.

Ao modular o grau de culpa nessas condutas, a lei valoriza a atividade dos técnicos dos órgãos dos Poderes Executivos, dando-lhes maior segurança para a tomada de decisões e, consequentemente, impedindo que divergências interpretativas paralisem a administração.

Ao estabelecer que a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deva indicar suas consequências jurídicas e administrativas, a Lei protege o administrado que venha a ser prejudicado por tal decisão. Nesses casos, o administrado não poderá sofrer ônus ou perdas anormais ou excessivos (art. 21, parágrafo único).

Previsibilidade

A previsibilidade das relações jurídicas é mais uma das preocupações demonstradas na nova Lei. Além da vedação à aplicação retroativa de novas interpretações, já presente na Lei 9.874/1999, a nova Lei prevê, nessas situações, "regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais" (art. 23).

Na mesma linha segue o art. 24, protegendo situações plenamente constituídas, ao vedar sua invalidação diante da revisão de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativas.

A segurança jurídica depende da coerência na aplicação do Direito. Atenta a isso, a nova Lei impõe às autoridades públicas o dever de "atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas" (art. 30). Interpretações sumuladas em consórcio na Federação e nos Poderes competentes evitará conflitos futuros.

A cultura de precedentes, até então utilizada apenas pelo Poder Judiciário, passa a ser uma ferramenta à disposição da Administração Pública. O positivismo é da tradição do Direito Público brasileiro, em cumprimento ao princípio da legalidade por parte da Administração Pública, normatizando toda e qualquer regra em leis e regulamentos; doravante, será possível, também, normatizar suas possíveis interpretações, por meio dos instrumentos de precedentes, que terão caráter vinculante.

Conclusão

O déficit de segurança jurídica alcançou níveis crônicos no Brasil, conforme demonstram estudos. Em um ranking elaborado pela CNI levando em consideração apenas 18 países concorrentes diretos do Brasil no quesito competitividade global, dividimos a última posição com a Argentina. Portanto, a Lei 13.655/2018 vem em boa hora.

A nova Lei é um passo importante para o Brasil reverter esse quadro negativo e uma excelente oportunidade para crescer o compromisso das autoridades com a uniformização das interpretações. A Administração Pública e os órgãos de controle precisam dialogar mais e compreender mais a fundo as demandas e as dificuldades uns dos outros.

As leis de Direito Público não são feitas para meramente regular o funcionamento dos Poderes; seu destinatário final, ao fim de tudo, é o particular. Afinal, o Estado não é um fim em si mesmo, não há outra razão para a sua existência que não seja a de garantir os direitos das empresas e dos cidadãos.

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Marcos Abreu Torres é advogado da CNI